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淺析美國糧食生產利益補償制度
2019年11月11日 09:40 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:王莉 字號

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  考慮到糧食在經濟社會發展中的重要地位,世界各國大都制定了自己的糧食發展戰略,出臺了相應的支持與保護政策,以促進糧食生產、保障糧食安全。這些政策或直接或間接、程度不一地對糧食生產進行了利益補償,形成了各具特色的利益補償機制。美國擁有廣闊的耕地面積,糧食生產自然條件優越,同時科技發達、經濟實力雄厚、生產方式先進,所有這些共同造就了美國的糧食生產綜合能力,使之成為世界上重要的糧食出口國。美國先后出臺了一系列政策對糧食生產者和生產區給予補償,支持和引導糧食產業發展,本文擬從補償目標、途徑、方式等方面對這些政策進行簡要分析評介。

  政策目標和補償途徑多樣化

  糧食產業是農業的主要組成部分之一,但是受生產周期長、供給調整滯后于需求變化,生產活動對自然條件的依賴程度較高,產品價格受自然風險和市場風險影響較大,需要較高的固定資產投入但投資回報率不高等因素的影響,糧食產業在某種程度上是一個需要扶持的弱勢產業。在世界上的許多國家,對糧食生產者進行利益補償,已經成為一種重要的政府行為,其中也包括美國。

  從美國的糧食生產支持政策及其構建的利益補償機制來看,糧食生產利益補償的目標在不同發展階段是不盡相同的。美國曾先后出臺無追索權貸款政策、目標價格差額補貼政策、直接支付制度、反周期補貼計劃、銷售援助貸款和貸款差額支付政策、平均作物收入選擇方案以及價格損失保障補貼政策等。這些政策間既存在并行關系也存在更替關系,反映了美國政府希望根據實際情況調整政策以保障糧食安全的意圖。總體而言,美國制定和實施上述政策主要是為了實現以下幾個方面的目標:一是增加農民收入,保證農民糧食生產積極性,從而保障糧食供應安全;二是補償損失,鼓勵限產,保障糧食價格安全;三是鼓勵發展生態農業,保障糧食質量安全;四是促進農村經濟社會發展,縮小城鄉差距;五是保持農民、農業、農村的可持續發展。

  通過目標多樣化的糧食生產利益補償政策,美國在一定程度上實現了綜合考慮農民增收、糧食增產、產品質量提升、結構優化、生產方式環保、縮小城鄉差距,促進農村經濟社會可持續發展的政策預期效果,促進了糧食產業的發展,體現了政策目標定位的綜合性和目標功能的多樣性。

  為促進糧食產業和農村社會發展,美國采用了多種糧食生產利益補償途徑,主要包括價格支持、直接補貼、災害救助、保險支持、信貸支持、稅收優惠、關稅保護、環保補貼、休耕補貼、農資補貼、農業基礎設施建設、農村公共服務設施建設、農業科技研發和推廣應用、扶持農業合作組織、建立產銷合作、農產品銷售幫助、完善糧食產業鏈條、推動糧食產業化發展等。為了解決因環境惡化部分耕地需要退耕還林還牧、保持地力而要嘗試休耕以及基層倉儲設施不足等問題,美國還采取了休耕保護、委托民間代儲等政策以進一步完善其利益補償途徑體系。在一定條件下,農戶還可以在各種補償方式中做出選擇。

  以項目為依托彌補農民損失

  在糧食生產利益補償實踐中,美國通常會采用以項目為依托的補償方式,對補償的目標、對象、范圍、標準、主體以及資金的來源、出資的比例、農民應承擔的責任和義務、執行情況的檢查和復核等都有較為嚴密的規定,還設置有操作性比較強的相關配套措施,能較好地防范騙取補償資金的行為,同時提高補償效率。比如美國先后出臺、實施的關于耕地保護、休耕的資金補貼項目主要有“土地銀行項目”“休耕保護儲備項目”“環境質量刺激項目”和“土壤保護監管項目”等。這些項目不僅具體內容不同,而且即使是同一項目,在不同時段也會根據不斷變化的社會經濟狀況和社會需求,對目標重點、參與方式、補償面積、補償標準等適時做出調整。項目化的有關政策在保護耕地、補償農民利益、促進農民農村農業可持續發展等方面發揮了重要作用。

  補償力度無疑是補償機制中的重要內容。美國的糧食生產利益補償力度基本上是以讓農民和工人收入持平為標準的。美國農業法案中的平均作物收入選擇方案是以作物所在州年度平均收益水平為依據進行計算,對農戶實際收益低于目標收益的差額進行一定額度補貼的政策方案。這實際上是一種基于收入而非基于價格的反周期補貼,設計初衷是為農戶提供收入保障支持。無論農民的收入損失是因單產增加還是減少導致的,他們都可以獲得政府提供的補貼,因而也被稱為收入保障直接補貼。

  注重法律化、適用性與信息化

  為保障政策運行,提高政策效率,美國著重在加強相關立法工作、提高政策的適用性和信息化程度等方面作出了努力。

  一是政策的法律化。美國政府最初奉行的是由市場調節的自由放任的農業政策,后來才開始探討以立法形式確立對農業進行支持補貼的政策。從制定實施《農業調整法》開始,美國進入了以“農業法案”各條款確立和體現農業政策、強化政府對農業有效管理的時代。因此,美國的糧食政策基本上是以相關農業法案的形式出現的,具有法律的約束力和強制執行力。與一般的政策文件相比,對各相關方的約束力更強,具有一定的可預測性,出現不可知因素的可能性較小,長期效應較為顯著,也更便于執行保障。

  二是注重分析觀測政策實施運行的實際效果,并根據具體情況進行修改和補充。比如美國在《農業調整法》中規定了對主要農產品播種面積進行配額限制,要求農場主必須拿出一定比例的耕地面積進行休耕,同時對自愿休耕限產的農場主給予一定的補償。其后在美國陸續頒布實施的近20個農業法案中,耕地休耕保護及補償制度被進一步完善和調整,由此形成了以法律為依據、以項目為依托,由美國農業部農場管理局負責具體實施、農業部自然資源保護局提供技術支持、農業部商品信貸公司提供資金支持的耕地休耕保護補償政策體系和運作方式。美國一般會定期對基本的農業相關法律法規進行修改,這就使得其補償政策既具有對現實變化的適用性,也注意到了農民對政策變動的適應問題。

  三是注重建立與補償機制運行相關的信息支持系統,提高補償政策的運行效率,實現精準補償。美國依靠先進的計算機網絡技術、農業遙感技術、全球衛星定位技術、市場分析技術、風險評估技術等建立起了內容豐富的農業數據庫,為各利益相關主體提供信息支持。比如美國通過大型農業計算機網絡系統AGNET,收集到了較為齊全的農業數據。除了美國的大部分地區,該系統還覆蓋了加拿大的數個省和美加之外的部分國家,連接了美國的聯邦和地方農業主管機構、有關高等院校以及眾多農業企業。另外,美國還建有農業生產數據庫和農業經濟數據庫,并通過計算機網絡、廣播、電視和報紙,將每天收集、審核的全國農產品信息即時傳遞給農民。農民通過家中的電話、電視或計算機等各種終端,可以共享網絡中的信息資源。

 

  (本文系國家社科基金一般項目“鄉村振興背景下糧食生產功能區利益補償機制研究”(19BGL153)、湖南省教育廳重點課題“基于糧食安全的區際利益補償機制研究”(17AO039)階段性成果)

  (作者單位:湖南城市學院管理學院)

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姓名:王莉 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:齊澤垚)
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