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完善空間治理,促進城市化健康發展
2019年11月07日 10:23 來源:中國城市規劃網 作者: 字號

內容摘要:日本无码高清视频城市化是一個自然歷史的發展過程,近代城市化和工業化相伴相行。

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    楊偉民:完善空間治理,促進城市化健康發展

 

  導讀

  10月19日,2019中國城市規劃年會在重慶市國際博覽中心開幕。本文為全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民在全體大會上題為“完善空間治理,促進城市化健康發展”的主題報告。文章已經報告人審閱。

 

  非常榮幸來到2019中國城市規劃年會。我也是老規劃人,但是我做的規劃和你們的不一樣,我們編制的是經濟社會發展規劃。我參與了從“九五”計劃到“十三五”規劃的編制。最近,為了慶祝新中國成立70周年,人民出版社出書了一套叢書,我牽頭寫了《新中國發展規劃70年》一書,在編寫過程中我回顧了我國發展規劃70年的歷程,感到發展規劃在國家發展中確實發揮了重要作用,當然城市規劃也在國家發展特別是城市發展中發揮了重要作用。我講三個問題。

  一、把城市化作為經濟持續增長的重要動力

  城市化是一個自然歷史的發展過程,近代城市化和工業化相伴相行,共同構成了近代以來經濟發展的持久動力。在中國,由于實行了城鄉二元體制,城市化一直滯后于工業化,帶來很多問題。

  大概在1999年,我們發現在國家發展中城市化問題一直沒有提上日程,因此在研究“十五”計劃基本思路的時候,我們形成了《實施積極的城市化戰略,帶動國民經濟持續快速增長》的報告。報告開宗明義指出:

  “實現城市化,是我國逐步擺脫不發達狀態,實現現代化必不可少的戰略任務。在我國向工業化中期和中等收入國家邁進的21世紀初期,城市化將按其自身發展規律,進入加速階段。滿足億萬農民對城市化的渴求,并協調和管理好城市化這一巨大的社會結構變革,是21世紀初期我國社會主義現代化建設中最富挑戰性的課題之一”。

  20年過去了,這句話經受住了實踐考驗,至今仍然有意義。中央關于“十五”計劃的建議,首次提出了“實施城鎮化戰略”。這是新中國成立后,中央第一次把城市化問題納入經濟社會發展計劃。

  “十五”計劃以來的這20年,億萬農民進入城市就業創業,城市面貌發生了翻天覆地的變化,有力支撐了經濟的持續快速發展和人民生活水平的提高。但由于體制機制制約,也包括規劃體制的不完善,城市化過程中仍然存在很多問題,可以概括為四大失衡:一是經濟與人口失衡,帶來了地區之間人均GDP的差距;二是財力與人口失衡,帶來城鄉之間、地區之間、區域之間公共服務、基礎設施、人民生活水平的差距;三是土地與人口失衡,帶來部分城市的高房價,農村宅基地、農村建設用地大量閑置,以及部分三四線城市住房空置率高等問題;四是經濟和人口與自然環境承載能力失衡,帶來了生態空間銳減、環境污染、交通擁堵、房價過高以及職住失衡等問題。

  “四大失衡”最終反映為生產與消費的失衡,也就是生產多,消費少。當前的經濟下行有外部環境變化的影響,也有內在的因素,是需求側的消費增長下滑和供給側的生產減量相互作用的結果。2007年至2018年,89種主要工業產品產量中,有57種即64%的產品產量比2007年以來的歷史峰值出現減產,這是工業生產持續下滑從而導致經濟下滑的主要因素。如,鋼筋、建材這些產品相對于現在的需求,肯定是夠的,甚至是過剩的,因而產量是下降的。但相對于2.88億農業轉移人口已經在城市就業,但絕大多數在城市沒有穩定住房而言,就不過剩了。如果所有城市既面向戶籍人口建設住宅,也面向進城農業轉移人口建設住宅,很多產品還會繼續增產,就會拉動經濟增長,而且,有了房子,也會拉動其他產品的消費,相關產品的生產也就拉動起來了。

  為什么消費力提高慢,這就與城市化政策有關。農村居民的人均消費額是城市居民的三分之一左右,原因是收入低,為什么:一是農民工子女無論在農村還是在城市上學,在教育質量方面,都與城市戶籍人口子女有較大差別,農民工的孩子往往到頭來還是農民工;二是由于戶籍制度限制,農民工往往40多歲就離城回鄉了,導致他們在收入較高的崗位上一生少工作20年,減少了他們一生的收入;三是農民工在外打拼20年,攢下的錢,不能在城市買房,也買不起,只能回鄉蓋房子,但農民的房子不能進入市場,不能交易,不能升值,不是可變現的財富,是“死財產”,與城市戶籍人口相比,他們沒有財產性收入。經過40多年的快速發展,我國已經形成了4億左右的中等收入群體,但農民群體中能夠進入消費旺盛的中等收入群體的人數很少,絕大多數還是低收入者。同城市居民相比,農民沒有財產性收入,投資建房的錢沒有回報。沒有財產性收入,僅靠打工收入,是難以進入中等收入群體的。

  城市居民的消費下滑,也與城市化的政策有關,主要與農村集體建設用地長期以來不能入市有關。去年我國居民還本付息金額,主要是住房抵押貸款,占居民收入40%,因此用于消費的支出必然就少了。原因就是房價高,房價高是因為地價高,地價高是因為土地供應只有一個供給者,那就是地方政府。如果讓農村閑置的經營性建設用地也能入市,就能打破壟斷,增加土地供應,從而降低地價和房價。最近北京大興有三塊土地入市,樓面價(含裝修)每平方米2.9萬元,在北京算是相當便宜了。所以,農村集體建設用地入市,可以拉低特大城市房價,減輕居民還本付息負擔,可以拉動消費、生產和經濟增長。

  城市化率雖然近60%了,但是城市化的道路還很遠,城市化的質量還需要進一步提高。下一步應該把推進城市化作為經濟發展的持久動力。這當然不僅僅是蓋房子,而是真正讓農業轉移人口進城、定居、落戶、生活,讓他們和他們的孩子、老人一起進入到城市。同時要統籌考慮房地產稅、住房公積金改革、租賃市場建設、農村集體建設用地入市等,加快建立十九大報告提出的“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的新的住房制度。現行住房制度主要面向城市戶籍人口,未來應該而且必須面向已經在城市工作、生活多年的農業轉移人口。

  二、把城市群作為城市化的主體形態

  “十五”計劃提出實施城鎮化戰略,但關于城市化的空間形態有一些爭議,即到底是優先發展小城鎮,還是優先發展大城市。在研究“十一五”基本思路時,我們提出了“主體功能區”的概念。無論是發展小城鎮,還是發展大城市,都應該放在特定的空間才有意義。在城市化地區應該發展以特大城市為龍頭的城市群,城市群本來就是由各類城市共同構成的,不存在哪個優先、哪個后發展的問題。在農產品主產區和生態功能區應該點狀發展一些縣城和建制鎮,在那里不能發展城市群。

  所以,中央關于“十一五”規劃的建議,首次提出了“城市群”的概念,而且講到了長三角、珠三角等城市群,要增強城市群的整體競爭力。我們現在也開始接受“成渝城市群”的概念。如果兩家經濟分割,整體競爭力就不強,如果兩家經濟一體化,就會提高成渝城市群的整體競爭力。長三角,如果每個城市都各自為戰,區域的競爭力就不會強大,如果形成合力,區域的競爭力就會增強。

  “十一五”規劃綱要又進一步提出:要把城市群作為推進城鎮化的主體形態。城市群的提出和主體功能區的構想是一致的,城市群是城鎮化的主體形態,也是區域協調發展的空間單元。從區域發展角度看,就是優化開發或者重點開發的城市化地區;從城市化的角度看,就是城市群。黨的十八大以來,黨中央先后提出了京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等國家戰略,要推動這些地區成為引領高質量發展的重要動力源。今年8月26日,中央財經委員會召開第五次會議,習近平總書記指出,經濟發展的空間結構正在發生深刻變化,中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。在中國經濟走向高質量發展的階段,需要更多依靠創新驅動發展的今天,在城市化的空間形態上,必須旗幟鮮明地把城市群作為城市化的主體形態,并據此完善相關政策和規劃。

  三、把空間治理作為城市治理的重要方式

  黨的十八屆三中全會提出:全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。國家的治理體系不僅應該包括自上而下的縱向治理,比如財政、金融、投資、工業、交通、環境、自然資源等按行業、按領域的上級部門對下級部門的管理,也應該而且必須包括在一定空間單元統籌上一級政府各部門、各方面目標要求的空間治理。如果僅僅用自上而下的一個目標、一個要求、一套指標、一套考核來治理不同的空間單元或者不同主體功能區,難免帶來“一刀切”的問題。因為任何一個領域或者產業,上級政府有關部門的一個文件都不可能窮盡所有不同空間的不同情況,必須根據中央的要求,在承擔特定主體功能的空間單元,結合本地實際,創造性地落實中央部署。

  黨的十八屆五中全會首次提出“空間治理”的概念。最近在中央財經委員會第五次會議上,習近平總書記又強調:“要落實主體功能區戰略,完善空間治理”。

  “空間治理”是一個新概念,我試圖下了一個定義:

  空間治理是以空間均衡為目的,以空間發展為對象,以主體功能為依據,以承載能力為底線,以空間規劃為準則,以控制開發強度和優化空間結構為手段,以政府、企業、居民、社會組織為治理主體的一種治理方式。

  這里涉及到一些概念:

  一是空間發展。我們經常說的發展包括:

  (1)經濟發展,主要看GDP的增長和結構的改善;

  (2)可持續發展,主要看生態環境的改善和可持續性;

  (3)人的發展,強調民生改善和社會福祉的改進。

  這三個發展都很重要,但是這三個發展放在不同海拔、不同溫度、不同濕度的空間,發展的內容和強度就不一樣。空間發展就是要在一定空間單元統籌考慮這三個發展,實現人、經濟、生態環境協同,既要有物質財富的增加,也要有人的發展,還要有生態環境的改善。北京、深圳、三江源,各自面對的突出問題不一樣,三個地區三個發展的強度應該是不一樣的。如果從經濟發展角度來說,三江源可能是落后的,但如果從空間發展角度來看,三江源未必是落后的。

  二是空間均衡。這是空間發展的理論基礎。空間均衡就是指在不同空間單元實現人口、經濟、資源環境的最優配置。如果人口和經濟在空間上出現了不均衡,地區之間人均GDP的差距群就會增大。如果一定空間集聚的經濟和人口超過了當地不可移動的資源環境承載能力,就會損害生態環境。我們經常說要促進人的發展,但是我們還有記住一句話,要實現人與自然的和諧。兩句話要放在同等重要的位置上考慮,不能為了人的當期的發展,就去改造、破壞、征服自然。

  三是承載能力,指保持自然健康或者自然再生的前提下,在一定空間的水土資源和環境容量所承載的經濟規模和人口規模。它是一種物理性極限。不同空間的自然條件不同,集聚經濟和人口的能力也不同。農業社會,由于消費水平不高,一定空間可以做到“一方水土養活一方人”,但在工業社會,人們要求較高的消費水平后,很多空間很難做到“一方水土養活一方人”,至少是很難做到“一方水土養富一方人”。

  經濟學是不考慮資源環境承載力的,經濟理論需要抽象,可以抽象掉東部沿海地區與青藏高原的海拔高度,可以抽象掉漠河與三亞的溫度,可以抽象掉珠三角與吐魯番的濕度,但制定經濟政策如果也抽象掉不同空間的高度、溫度、濕度,就會犯歷史性錯誤。

  四是生態產品。這在經濟學教科書中是沒有的。從生產角度,產品可以分為農產品、工業品和服務產品。但是,產品是用來滿足人的需求的,人們的需求除了對農產品、工業品和服務產品等產品的需求外,也包括對清新空氣、清潔水源、優良環境、宜人氣候等的需求。產品既可以從生產角度定義,也可以而且應該從需求角度定義。從需求角度,清新空氣、清潔水源、優良環境、宜人氣候也具有產品性質,因為人需要這些產品。農業文明時代,產品只有農產品,工業文明時代,增加了工業品和服務產品,生態文明時代,必須加上生態產品。

  生態產品是需要耕地的,就是森林、草原、濕地、湖泊、海洋等生態空間。生態空間本身就是生態產品,是生態產品的生產能力。如果破壞了生態空間,生態產品的數量就會減少,質量就會降低。

  改革開放40多年來,我國提供農產品、工業品和服務產品的生產能力迅速增強,但是提供生態產品的能力卻在減弱,同時人們對生態產品的需求開始增加。比如,呼吸清新空氣是人最基本的需求。如果霧霾頻頻,就談不上美好生活和人民幸福了。

  五是主體功能。既然不同空間的自然屬性不同,承載能力不同,也就決定了不同空間應該有不同的主體功能。從提供產品的角度看,國土空間可以分三類:

  一是城市空間,以提供工業品和服務產品為主體功能;

  二是農業空間,以提供農產品為主體功能;

  三是生態空間,以提供生態產品為主體功能。

  除了這三類空間以外,國土上必然還有縱橫成網的高速公路、高速鐵路等。從滿足人的需求來看,三類空間都是稀缺的。因為稀缺,所以需要選擇,需要按主體功能來辦事。青藏高原在全球具有唯一性,提供的生態產品極為稀缺,價值極高,所以這類空間不適于大規模生產工業品甚至農產品,應該更多地用來提供生態產品。

  主體功能區,從2003年開始研究提出概念,到2006年中央“十一五”規劃建議做出決定,到2010年國務院審定出臺《全國主體功能區規劃》,到黨的十八大把主體功能區從規劃上升到戰略,再到黨的十八屆三中全會把主體功能區上升到制度,重要性不斷提高。主體功能區已經成為我們國家治理體系的一部分,是國家現代空間治理的一個基礎性制度。

  六是空間結構。空間結構可以從不同的角度定義,比如定義成生產空間、生活空間、生態空間,也可以定義為城市空間、農業空間、生態空間,在城市規劃中可以細分為居住、商用、CBD、工業等空間。空間結構就是這些空間各自的配置比例。城市規劃和空間規劃的一項重要任務就是配置空間比例,并實現最優化,優化空間結構。城市病的根本原因在于空間結構失衡。比如一定的空間單元,都是就業空間,沒有或缺少居住空間,居住空間向外擴散。這樣,每天人們就要開車進城上班,晚上開著車或者乘坐公共交通回到居住地,這就是規劃需要反思的一些問題。

  從總量上看,目前我國建設空間,包括城市和建制鎮的建成區、獨立工礦區、農村居民點、各類開發區、新城新區的總面積,已能完全能夠滿足我國工業化城市化以及美好生活的需要,主要問題是空間結構不合理,導致空間利用效率不高,國土空間被切割的七零八碎,功能定位很不清晰。到處都有樹,但成林的少;到處都有田,但成片的少;到處都有開發區,但形成完備產業鏈并有集聚經濟的少;到處都有居民點,但形成“入門人口”規模具備完備城市功能的少。城市則存在就業空間特別是工業空間偏多,居住空間和為居民服務的空間,居民休閑的生態空間偏少等問題。

  七是開發強度。指一定空間中建設空間占該區總面積的比例。我們國家總體上開發強度不高,但是因為中國的特殊國情就是山多、高原多、平原少,人均平原少,所以我們必須走空間節約、空間集約的發展道路,必須十分珍惜每一寸國土,特別是平原。

  八是空間單元。根據空間治理的內容,可以劃分不同的空間單元。從社會治理看,主要是行政區單元,即省市縣。從生態環境治理看,主要是自然生態系統和流域單元,如長江流域是一個獨立的生態環境治理單元,京津冀及周邊地區是一個大氣環境治理單元。從空間發展看,主要是主體功能區單元,一個城市群,一個農產品主產區,一個重點生態功能區,就是一個獨立的空間單元。

  空間規劃更應該是按照這些相互聯系的、相對獨立的空間單元去做,而不要簡單的像過去城市規劃那樣按行政區域來做,否則到最后還是會帶來很多問題。從城市治理來看,一個空間單元就是城市。現在對城市的概念非常模糊,有3個城市的概念,行政區的、城區的、中心城區的概念,由于概念的模糊,導致很多政策不清晰。

  九是空間規劃。空間治理的依據第一個是法律,第二個就是空間規劃。空間規劃是國家空間發展的指南,是可持續發展的空間藍圖,是各類開發建設活動的基本依據,是約束市場行為、企業行為、政府行為的第二準則,第一準則是法律。中國在空間性規劃上要銜接協調,形成統一的一套體系,不能像過去那樣各個部門各自為戰。當然,我覺得形成統一的空間規劃體系并不是就沒有城市規劃了,城市規劃還是有其必要性、生命力的。

  實施空間治理還要完善相關法律,最主要的是《國土空間開發保護法》。黨的十八大,首次提出建立國土空間開發保護制度,黨的十八屆三中、四中全會重申了這一要求。習近平總書記在中央財經領導小組第12次會議上也明確要求,研究制定國土空間開發保護的總體性法律,更有針對性地制定或修訂有關法律法規。現在這個法正在研究制定中。同時,要完善空間治理的相關政策和績效評價,比如財政、稅收、投資、經營、人口、生態環境、環境治理等政策,以及績效評價、政績考核、問責制度等機制。

  以上概念,除了空間單元和空間發展以外,其他七個概念都在中央有關文件和習近平總書記的重要講話中提到過。但是這些概念畢竟都比較新,如何在理論上完善,在實踐上落實,需要在座的專家貢獻自己的智慧和力量。

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轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:韓卓吾)
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